随着经济的高速发展，近年来，一些人在追求经济利益的过程中，不顾及环境资源的保护和人们的身体健康，导致一系列危害环境和食品药品安全犯罪案件发生。针对这一情况，最高人民检察院于去年在全国检察系统开展为期两年的“破坏环境资源犯罪”和“危害食品药品安全犯罪”两个专项立案监督活动（以下简称“两个专项”）。

 

　　为更有效地打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪，检察机关除了更好地发挥法律赋予的监督职能外，还应推动“两法衔接”（指检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与司法合力的工作机制），从立案监督、两法协作、机制保障等方面履行职责，打通“两个专项”工作中行政执法和刑事司法衔接的阻隔，有效地推动“两个专项”工作中行政执法与刑事司法的无缝衔接。

 

　　立案监督：推动“两个专项”行政执法与刑事司法相衔接，保障“两个专项”立案数量和质量

 

　　检察机关应当充分发挥法律赋予的监督职能，监督环境保护部门、食品药品监管部门等行政机关向公安机关移送案件以及监督公安机关立案，从而推动行政执法与刑事司法的衔接，保障立案数量和质量。

 

　　立案监督是指检察机关对于行政机关向公安机关移送的涉嫌犯罪案件是否立案进行监督。其目的就是督促公安机关立案，使得违法犯罪行为进入刑事追究程序。立案在“两法衔接”的整个过程中起着十分重要的作用，是关键的一环。立案直接关系到刑事违法行为能否受到法律追究。

 

　　立案监督包括针对行政机关向公安机关移送的案件和公安机关办理的案件进行监督。对于行政机关移送的案件，公安机关不予立案的，检察机关可以对案件进行查询和发出检察建议。对于公安机关应当立案而不予立案的，检察机关可以向公安机关发出不予立案理由通知书，公安机关还是不同意立案的，检察机关可以向公安机关发出检察建议。通过这些举措，使得行政机关向公安机关移送案件，避免以行政处罚代替移送以及有案不立等不规范执法行为。

 

　　“衔接”协作：建立起“两个专项”行政执法与刑事司法相衔接的桥梁

 

　　在完善“两个专项”的“两法衔接”工作中，检察机关应创新工作思路，在与其他行政机关以及公安机关协作过程中，要主动出击。在这一过程中，检察机关不再是监督者的角色，而是以合作者的身份，与环保部门、食品药品监管部门、公安机关相互配合、相互协作。

 

　　“衔接”协作应从以下几个方面进行完善：

 

　　——多串门多走访。检察机关在办理“两个专项”立案监督案件时，应改变过去那种坐等案件送上门的被动做法，主动出击，多走访环保、食品药品监管等行政机关，加强与这些行政机关的沟通，查看有无犯罪线索。对于一些在社会上有重大影响、疑难复杂的案件，检察机关可以与行政执法机关召开座谈会，深入探讨，为公安机关在侦查方向、固定证据等方面提供帮助。

 

　　——建立信息共享机制。现在很多基层检察院均在相应的派出所建立了人民监督室。检察机关可以到这些人民监督室的警综平台上了解行政执法情况，摸排案件线索，监督公安机关有案不立、以罚代刑等行为。除此之外，检察机关可以通过行政机关建立的“两法衔接”信息通报机制，及时获悉破坏环境资源、危害食品药品安全犯罪的监管情况，从而对一些案件进行评估。对于可能判处实刑的，加大监督力度，形成“两个专项”的监督合力，推动“两个专项”工作中“两法衔接”的顺利进行。

 

　　——建立联席会议制度。定期召开行政机关与司法机关联席工作会议。对一些疑难复杂的案件以及社会关注度高的“两个专项”案件，及时召开案件讨论会，了解情况，研究对策。例如山东“问题疫苗”事件，由于疫苗流经柳州市，在事件通报的当天，柳州市人民检察院的领导迅速联合市食品药品监督管理局、卫计委、公安局等单位召开联席会议，这样可以最大限度地凝聚行政机关和司法机关的办案合力，梳理“两法衔接”工作中出现的问题，努力实现案件移送、审查、办理等环节的有效衔接，坚决防止和杜绝有案不移、有案不立、以罚代刑等问题的产生。

 

　　机制保障：构筑“两个专项”工作中行政执法与刑事司法的坚固屏障

 

　　要保障“两个专项”工作中“两法衔接”的顺利进行，检察机关应从人员保障、落实责任、执法保障等方面着手准备：

 

　　——人员保障。专业化的人才储备对于司法机关及时高效地办理案件起着十分重要的作用。最高人民检察院也十分重视这项工作。在每个月的全国侦监案例教学中，最高检都会组织相应的业务培训，这对于检察机关办案能力的提升起着十分重要的作用。不过，到现在为止，最高检还没有组织关于破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪案例教学。笔者认为，在后期的培训教学中，最高检可以针对“两个专项”中涉及的“两法衔接”问题组织相应的案例教学，这对基层检察机关做好“两个专项”的“两法衔接”工作大有帮助。另外，检察机关在查办重特大、疑难复杂案件时，可以从各基层检察院调集精干力量，组成专案组，形成办案合力，从而有效地提升监督效率。

 

　　——落实责任。今年3月以来，柳州市检察院认真落实自治区检察院关于“两个专项”活动的部署，不断完善行政执法和刑事司法“两法衔接”机制，严厉打击破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪，很好地保护了人民群众的生命财产安全。在“两个专项”中，自治区检察院强化主体责任，高度重视“两个专项”立案监督工作，并采用了问责机制，规定在今年6月份以前，凡是没有在“两个专项”工作中完成立案监督规定数量的，基层检察院的分管副检察长要到对应的市级检察院约谈；如果到今年年底，基层检察院以及市级检察院在“两个专项”中没有完成规定的立案数量的，则市级检察院分管副检察长及基层院检察长要到自治区检察院说明情况。

 

　　这一约谈制极大地调动了市级以及基层检察院对“两个专项”工作的积极性，确保 “两个专项”的立案数量和质量。对于“两个专项”的案件办理，柳州市检察院取得了很好的效果，不仅检察机关成立了专门的领导小组，而且院领导还负责跟踪落实具体的案件，在与其他行政机关沟通协调过程中，院领导出面，从而保障了“两个专项”中“两法衔接”工作的顺利开展。这些都很好地完善了“两法衔接”工作。

 

　　——执法保障。2011年国务院颁布了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，使得行政机关移送涉嫌犯罪案件有了明确的法律规定，行政机关在向公安机关移送案件时有了程序性的保障，并且执法行为要受到检察机关的监督。然而，由于一些破坏环境资源犯罪和危害食品药品犯罪案件涉及地方保护主义，使得检察机关的监督职能受到约束。鉴于此，笔者认为，对于一些重特大破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪案件，应该实行异地管辖，案件的逮捕、审查交由异地的司法机关来办理，这样既可以保障“两个专项”中“两法衔接”的公正性，也可以节约司法资源。

 

　　在“两法衔接”工作中，行政机关、公安机关、检察机关要密切配合，加强联系，相互协作，完善相互之间的信息通报机制和信息共享机制，从而形成一个完善的行政、司法衔接机制。在这一过程中，检察机关不仅是一个监督者，更是一个合作者。当然，要完成这项工作不是一蹴而就的，现阶段还有很多不完善的地方，例如，有案不移、有案不立、以罚代刑等不规范的行为仍存在。但要相信，随着我国全面推进依法治国进程中“两法衔接”机制的不断完善，这些问题都会得到解决。

 

　　（作者单位：柳州市人民检察院；本文系2016年第一批柳州市检察理论研究课题的阶段性成果)